Por: Aldo Franco Orihuela Meza
I. Contextualización del Sistema Tributario
Historia y marco tributario
La modernización del sistema tributario peruano se consolidó con la creación de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) en 1988. Inicialmente, Estela (2021) menciona que SUNAT no tenía autonomía total, pero en 1991, en el contexto de reformas neoliberales, logró la autonomía crucial para mejorar la recaudación en un clima de inflación y baja producción, así como para fomentar una cultura tributaria y la tecnificación de la institución que promoviera el cumplimiento voluntario.
Sunat nace de la Ley 24829, el Decreto Legislativo N° 501 y el Decreto Supremo N° 092-EF en 1988. Logra su autonomía en 1991, como principal ente recaudador mediante los Decretos Legislativos N° 639 y 673.
El Impuesto a la renta surge a partir del Decreto Legislativo N° 774 y la Ley del Impuesto general a las ventas, así como el Impuesto selectivo al consumo a través del Decreto Legislativo N° 821.
Como medio de gobernanza, la Sunat presenta el Código tributario a partir del Decreto Legislativo N° 816 donde se establecen las normas, derechos y obligaciones. Recientemente se añadió la Norma XVI a través del Decreto Legislativo N° 1121 con la finalidad de delimitar y asumir los casos de elusión.
Composición internacional
En el plano internacional, con datos de CEPAL (2022) se observa una variación de los impuestos directos e indirectos en porcentaje del PBI para los países de América latina durante el 2010 al 2022. Hubo un incremento generalizado en los impuestos directos para todas las economías excepto Bolivia, y las reacciones fueron diversas con respecto a la estructura de los impuestos indirectos. En Perú se puede observar incrementos en el impuesto directo de 6.72 % a 7.84% y el mantenimiento del 8,57%.
Figura 1
Impuestos directos a la renta en países de América Latina.
Nota. Elaboración con datos de CEPAL (2022)
Figura 2
Impuestos indirectos en países de América Latina.
Comparando los impuestos indirectos a las ventas, conocidos como IVA o IGV. A nivel internacional se puede observar que contrariamente al impuesto único del 18% en Perú, existen países como Estados Unidos donde varían en cada gobierno local entre 3% a 8% e impuestos elevados en países de la Unión Europea donde los valores oscilan entre 17% a 27%.
Figura 3
Rango de impuestos a la venta en Perú, Estados unidos y Europa
Nota. Elaboración propia con datos de SUNAT, Tax-rates.org y Bankinter (2024).
II. Análisis de los Aspectos Clave del Sistema Tributario
Estructura impositiva: tipos de impuestos y su distribución
Con respecto a los ingresos provenientes por impuestos, estos se componen esencialmente por el IGV y el Impuesto a la renta, que representan el 9.4% y el 7.5% del PBI. En términos históricos durante el periodo del 2010 a 2024, la suma de ambos impuestos representaba en promedio el 85% de los ingresos tributarios, mientras que las devoluciones representaron el 13%.
Una cuestión a nivel de los contribuyentes en la recaudación, es sobre la equidad en la tributación, que puede ser progresiva entendida como la relación directa entre la renta – pago o de tributación a una tasa fija independiente del ingreso. Los impuestos a la renta son graduales al ingreso mientras que los impuestos indirectos que son independientes para cualquier nivel de ingreso. La equidad efectiva enfrenta desafíos en el Perú debido a la falta de cultura tributaria lo que distorsiona los ingresos recaudados, genera dependencia de los impuestos indirectos como el IGV e ISC y reduce los fondos presupuestales destinados a obras y el cierre de brechas.
Figura
4
Composición
histórica de los ingresos tributario de 2010 a 2023.
Nota. Elaboración propia con datos de la SUNAT (s.f.).
A nivel agregado, sectores como la minería enfrentan una carga fiscal adicional al Impuesto a la Renta, incluyendo el canon minero, las regalías, el impuesto especial a la minería y el gravamen especial. Según el Instituto Peruano de Economía (2011), esta carga fiscal es 5.5 veces mayor que la de otros sectores. La tributación en el sector minero alcanza aproximadamente el 47%. El Nuevo Esquema Fiscal del Sector Minero, implementado en 2011 bajo la Ley N° 29788, modificó la ley de regalías mineras para que la recaudación dependa del nivel de precios internacionales.
Figura
5
Ingresos
tributarios del gobierno central por sector económico de 2010 a 2023.
Nota. Elaboración propia con datos de la SUNAT (s.f.).
Figura
6
Ingresos
tributarios del Gobierno Central (% del PBI) según impuestos en 2022.
Nota. Gráfico basado en la Dirección General de Política de Ingresos Públicos-MEF (2023).
Evasión y elusión
Con respecto al fraude fiscal, este se puede dividir en evasión y elusión fiscal, la evasión fiscal implica una acción ilícita sancionada por la ley mientras que la elusión son actos artificiosos para aprovechar vacíos legales para reducir o incumplir obligaciones tributarias.
Según el MEF (2021) la evasión tributaria representó el 8% del PBI y con dicho monto de alrededor de S/.66,000 millones se puede suplir el presupuesto asignado a educación de S/:29,129 millones en dos instancias. Entre algunas acciones de evasión, se registran la inflación de los costos operativos en boletas para inflar los costos y reducir los impuestos pagados además persiste la falta de cultura tributaria en el incumplimiento en comercios minoristas, Moncada (2017) halló que el 92% de comerciantes no concedían boletas en las ventas dentro de un centro comercial de Trujillo. Para la elusión Altamirano (2020) analiza situaciones como declararse en un rubro exento de impuestos (N°16804-2014), o utilizar escisiones parciales para transferir inmuebles buscando ventajas tributarias en el IGV e Impuesto a la renta (N°9258-2016). Entre algunas medidas destacan combatir la emisión de facturas falsas no relacionadas al rubro para deducir impuestos, registrar el patrimonio no justificado con ayuda de información financiera e internacional, sanción para asesores especializados que elaboran esquemas de elusión y formalizar empleos y cadena de producción mediante boletas electrónicas.
Como el incumplimiento tributario no se puede medir directamente la Sunat (2022) elaboró una metodología para registrar el incumplimiento en el Impuesto a la renta y el IGV a través de la deducción de una recaudación potencia proveniente del PBI de las cuentas nacionales.
Figura
7
Incumplimiento
tributario durante el periodo 2012 a 2021
Nota. Impuesto a la renta de tercera categoría y el IGV frente a una recaudación potencial durante el 2012 al 2021. Fuente: SUNAT (2021) y SUNAT (2022).
Conclusiones
El marco legal es fundamental para establecer las reglas en materia de tributación. En este sentido, la modernización y actualización normativa son necesarias para abordar los nuevos desafíos tributarios. Facilitar la tributación a través de la cobertura y la reducción de costos mediante la digitalización del proceso de recaudación es crucial para aumentar los ingresos fiscales y promover una cultura tributaria sólida.
A pesar de que el Perú ha implementado
impuestos indirectos al igual que otros países de América Latina, esto no ha
sido suficiente para corregir las inequidades en la carga tributaria entre
diferentes sectores económicos. Es crucial implementar medidas más efectivas
para combatir estos problemas, fortaleciendo así la confianza en el sistema y
asegurando recursos adecuados para el desarrollo económico y social del país.
El sistema fiscal peruano enfrenta problemas como los altos costos de formalización, el fraude fiscal y la informalidad estructural, lo que lleva a elevados niveles de incumplimiento tributario y sobrecarga para los contribuyentes formales. Es fundamental mejorar la transparencia y la formalización para asegurar una recaudación justa y efectiva.
Referencias
Altamirano, M. (2020). La elusión
en el Sistema Tributario Peruano. Análisis de casos relevantes. [Trabajo de
investigación para optar el Grado Académico de Maestro, Universidad de Lima].
Repositorio institucional de la Universidad de Lima https://repositorio.ulima.edu.pe/bitstream/handle/20.500.12724/14519/Milton_Altamirano_Bellido.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Bankinter (22 de junio de 2024). Comparativa IVA Europa: España vs. otros países europeos.
Recuperado de: https://www.bankinter.com/blog/finanzas-personales/comparativa-iva-espana-europa
CEPAL (2022). Ingresos
tributarios por tipo de impuestos en porcentajes del PIB (América Latina y el
Caribe). https://statistics.cepal.org/portal/cepalstat/dashboard.html?theme=2&lang=es
DGPIP-MEF (2023). Análisis del rendimiento de tributos 2022.
Recuperado de: https://www.mef.gob.pe/contenidos/tributos/doc/Analisis_rendimiento_tributos_2022.pdf
Estela, M. (2021). Doscientos
años después de San Martín: papel, trayectoria, Conversatorio virtual de la
Sunat por el bicentenario de la independencia del Perú," Historia y
prospectiva de la economía y la tributación en el Perú. Lima,
Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, 26-41. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2104489/SUNAT%20Historia%20y%20Prospectiva_compressed.pdf.pdf
Instituto Peruano de Economía (2011). La tributación minera en el Perú: contribución, carga tributaria y
fundamentos conceptuales. https://es.slideshare.net/slideshow/presentacion-tributacionminera/13328655
MEF (9 de noviembre de 2021). Gobierno
propone medidas para reducir la evasión y elusión a través de mejoras en la
administración tributaria. https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=en-GB&Itemid=101108&view=article&catid=100&id=7198&lang=en-GB
Moncada, F. (2017). La elusión tributaria y el cumplimiento de
los impuestos en el centro comercial Albarrocin de Trujillo durante el periodo
2015. [Tesis de maestría,
Universidad privada Antenor Orrego]. Repositorio institucional de la
Universidad privada Antenor Orrego https://repositorio.upao.edu.pe/handle/20.500.12759/3507
Sunat (s.f.). Información
tributaria -Ingresos recaudados. Recuperado de: https://www.sunat.gob.pe/estadisticasestudios/ingresos-recaudados.html
SUNAT (2021). INFORME N.º 000041-2022-SUNAT/1V3000. https://www.mef.gob.pe/contenidos/tributos/doc/Incumplimiento_global_IR_3ra_categ_RG_RMT_2021.pdf
SUNAT (2022). INFORME N.º 000027-2023-SUNAT/1V3000. https://www.mef.gob.pe/contenidos/tributos/doc/Incumplimiento_IGV_2022_y_aspectos_complementarios.pdf
Tax-Rates.org
(2024). Sales Tax Rates By State. Recuperado
de: https://www.tax-rates.org/taxtables/sales-tax-by-state
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